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生态保护补偿工作进入法治化新阶段
《生态保护补偿条例》的出台是一个突破性的进展，标志着我们过去的一些工作经验、好的做法上升到法律法规层面。
中央财政在生态保护方面补偿力度持续加大
2013年到2023年，重点生态功能区转移支付资金从423亿元增加到1091亿元，累计投入7900亿元。水污染防治资金从2015年到2023年基本翻一番。
《条例》为各地各部门结合实际探索创新留出必要制度空间
重在确立生态保护补偿基本制度规则，保持现有政策制度的连续性、稳定性，同时为今后各地区各部门结合实际继续探索创新留出必要的制度空间。
文字实录
- [国务院新闻办新闻局局长、新闻发言人 寿小丽]女士们、先生们，大家下午好！欢迎出席国务院政策例行吹风会。《生态保护补偿条例》已经公开发布，今天我们非常高兴邀请到国家发展改革委党组成员郭兰峰先生，请他为大家介绍《条例》有关情况，并回答大家关心的问题。出席今天政策例行吹风会的还有：国家发展改革委地区振兴司负责人王心同先生，司法部立法二局负责人胡庆美女士，财政部自然资源和生态环境司负责人邸东辉先生，国家统计局能源统计司司长胡汉舟先生。下面，我们首先请郭兰峰先生作介绍。2024-05-17 14:00:34
- [国家发展改革委党组成员 郭兰峰]谢谢主持人。女士们、先生们、各位新闻界的朋友们，大家好！非常高兴能够参加今天的政策例行吹风会。首先，感谢大家长期以来对生态保护补偿工作的关心、支持。第一，全面贯彻落实习近平生态文明思想。大家都清楚，“生态兴，则文明兴”。生态环境是我们人类生存和发展的基础，也是关系社会、经济等方面的重大课题。我国地域辽阔，有960万平方公里，生态系统复杂多样，在国际上总体是偏弱的，生态承载力和环境容量都不太足，生态环境保护压力较大。当前，生态文明建设正处在压力叠加、负重前行的关键期。出台这个《条例》，建立完善的生态系统保护长效投入制度体系，有利于让生态保护主体吃下定心丸，全力保护青山绿水，也有利于提高各方面贯彻落实习近平生态文明思想的认识自觉和行动自觉。第二，以习近平法治思想推进生态文明建设。大家都知道，生态环境是一个准公共产品或者公共产品，必然会出现“搭便车”现象。想要解决这个问题，我们可以采取一些政策激励的方式。比如谁来治理、就给谁钱，或者给一定的回报。当然，利用法治、条例来规范，让大家必须承担起这样的社会责任，也是我们出台这个《条例》很关键、很重要的一个考虑。同时，我们也想给社会一个预期，充分体现我们生态保护工作是持之以恒、久久为功的。不会生态环境好一点就放松，差一点就加力，要不断地、持之以恒地、毫不放松地推进这项工作。第三，充分体现以人民为中心的发展思想。生态环境跟老百姓息息相关，生态产品是全人类的共同财富。进入新时代，我国的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众对清洁的水、干净的空气等需求都十分迫切。但生态屏障区、生态脆弱区的地方财政，由于多种因素，相对较弱，没有能力去投入。同时，在这些区域生活的农牧民受保护生态环境的限制，工作岗位单一，收入偏低。在这种情况下，单靠这一地区的政府和老百姓来投入，显然不太够。所以，《条例》以补偿为纽带、以激励为手段，坚持生态富民、生态利民、生态为民，搭建起生态受益者和保护者之间的利益分享机制，让当地老百姓保护生态有益可得，激发全社会呵护生态环境的内生动力，将保护生态环境转化为全体人民的共同行动。2024-05-17 14:18:49
- [郭兰峰]下面，我简要介绍《条例》的主要内容。《条例》一共6章33节。大家可以看到，《条例》分三个方面：一个是财政纵向，就是中央财政转移支付；还有一个地区间横向补偿，也就是流域之间、区域之间的政府间补偿；还有一个方面是市场机制补偿。分这三篇，很清晰。第一章开篇名义，首次明确界定生态保护补偿的概念。第二章是财政纵向补偿，我们希望能够用法规的形式稳定保护投入的基本盘，也是突出有为政府的作用。因为生态环境是公共产品，政府理所当然是公共产品或者公共服务的提供者。这项工作在我国是历史最久的、涉及范围最广的、投入力度最大的。《条例》用法律的形式，把这些投入固定下来，给社会一个稳定的预期。同时，也是对政府的一种约束，不是说想调就可以调的。另一方面，强化区域主体功能，将一些重点生态功能区、自然保护地纳入补偿范围。大家知道，这个是可以得到中央财政支持的，从而推动形成优势互补、分工合作、协同发展的区域格局。我在之前的新闻发布会上曾经讲过，大家都知道青海的三江源是长江、黄河、澜沧江，这些地方不太可能发展经济，没有经济就没有财税，老百姓就富裕不起来。但如果不保护三江源这个地方的水，我们的大江大河就没有干净水源。怎么办？就要采取补偿制度，而不是让它去发展经济，破坏生态环境。第三章是地区间的横向补偿，重在加强区域治理联动，织密织牢保护合作网络。大江大河，还有很多湖泊，都是跨区域、跨流域的。应该讲，在实践工作中我们也充分感到跨流域治理是非常困难的，这也是一个世界性课题。这几年，流域相关的地方政府都在积极实践，探索出一个横跨各重点流域、纵贯省市县乡村的全方位、多层次横向补偿机制。我们就想把这些好的经验，用法律法规形式明确下来，上升为制度，在全国范围内推广。同时，我们在《条例》里面坚持问题导向，瞄准横向补偿存在的难点堵点问题，对症下药、靶向治疗，聚焦补偿协议签订、协议履行、纠纷解决等核心问题和关键环节进行规范。比如，两个省之间签了协议，到时候却不履行，这是《条例》要解决的关键问题。第四章是市场机制补偿，重在发挥市场主体活力，发挥有效市场功能。应该讲，良好的生态环境是最公平的公共产品，需要全社会投入。各类企业、社会组织都是生态保护的重要力量，社会资金是政府投入的有益补充。《条例》遵循市场规律，明确提出了政府搭台、社会参与、市场运作的补偿路径，通过推进资源环境权益交易，促进生态产业发展，建立市场化运作的生态保护补偿基金等多元化方式，动员和汇聚各方面力量，实现生态产品需求和供给的精准对接，提高生态产品价值。这一章主要是市场化的东西，需要通过市场化的运作方式来实现。第五章是保障和监督管理制度，重在完善配套政策，为补偿机制实施保驾护航。比如，我们建立生态保护补偿统计体系。如果没有统计，这个产品到底有多大量、它的价值在哪，价格怎么定，都可能出现问题，需要我们提供技术支撑。另外，还要构建绿色金融体系。我们知道，离开金融的经济是不存在的，金融贯穿方方面面，生态环境保护也离不开绿色金融，还要建立统一的绿色产品标准、认证、标识体系，为补偿机制市场化提供标准规范。同时，《条例》也明确了补偿行为的违法情形和法律责任，为补偿机制实施提供法治保障。第六章是规定了《条例》的施行时间。刚才我也介绍了，《条例》于今年6月1日起实施。我就先介绍这些。下面，我和我的同事愿意回答记者朋友的提问。谢谢！2024-05-17 14:50:04
- [寿小丽]下面请开始提问。2024-05-17 14:51:05
- [海报新闻记者]《条例》是我国第一部生态保护补偿领域的法律法规，能否介绍一下《条例》出台的背景和总体思路？谢谢。2024-05-17 14:52:13
- [司法部立法二局负责人 胡庆美]谢谢记者的提问，我回答一下《条例》出台背景和总体思路。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将建立健全生态保护补偿机制作为建设生态文明的重要举措，统筹谋划、全面推进生态保护补偿制度及相关领域改革，党中央、国务院制定出台了一系列政策措施，比如：2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》。这些政策措施的出台，对加快推进生态保护工作起到了非常重要的作用，也为我们制定《条例》打下了基础。同时，我们也看到，生态保护补偿工作还存在一些亟待解决的问题，比如：补偿覆盖范围有限，重点不够突出，奖惩力度薄弱，相关主体协调力度难度也很大。从制度层面上来看，生态保护补偿相关制度规范不够系统全面，亟需制定一部基础性、综合性行政法规，发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。国家发展改革委深入调查研究、广泛征求各方面意见，同时也向社会公开征求意见，向国务院报送了送审稿。司法部在国家发展改革委工作的基础上，征求了有关单位的意见，做了调研论证，召开论证会，对重点问题作了细致的沟通研究，在这个基础上，我们会同国家发展改革委等有关部门对送审稿反复研究，形成了现在公布的《条例》。《条例》深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想，坚持问题导向，聚焦当前存在的突出问题，完善制度措施，落实好党中央、国务院关于生态保护补偿的决策部署，将行之有效的经验做法以行政法规的形式固定下来，刚才郭主任也说了，重在确立生态保护补偿基本制度规则，保持现有政策制度的连续性、稳定性，同时为今后各地区各部门结合实际继续探索创新留出必要的制度空间。谢谢，我就回答这么多。2024-05-17 14:52:25
- [央广网记者]我国生态保护补偿机制从20世纪初起步，经过多年的探索和实践，此次出台《条例》对于完善和健全生态保护机制有哪些作用和贡献？谢谢。2024-05-17 15:00:55
- [郭兰峰]谢谢您的提问，这个问题我来回答。正如刚才您说的，生态保护补偿工作已经走过了二十多个年头，今天总算出台了《生态保护补偿条例》，这是一个突破性的进展，标志着我们过去的一些工作经验、好的做法上升到法律法规层面，也就是说，生态保护补偿机制这项工作已经进入了法治化的新阶段。第一，有利于推动保护改善生态环境。多少年来，按照党中央、国务院决策部署，相关部门密集出台了一系列生态保护补偿政策措施。这些政策都是引导性的，应该讲起到了很多作用，但是效力没有《条例》强。制定这个《条例》，就是要把这些制度稳定下来，你再不做就违法了，过去不做，顶多是工作层面的批评，很多地方工作量投入有多大，主要是看政策力度的大小。政策会随着形势的变化而变化，《条例》是比较稳定的，这能够让参与生态保护主体的预期稳定下来。第二，有利于推进区域之间合作。我们知道，区域间合作说起来容易、做起来很难。特别是在利益发生冲突和矛盾时，区域合作很难形成。虽然知道大家一起做的话效率会很高，但是由于各种原因，各自按照自己的方式去做，效率就低。《条例》探索形成了“成本共担、效益共享、合作共治”的流域治理新格局。我们也希望流域涉及到的地方政府由“行政区域自治”进入“协商合作共治”，也就是说大家在治理流域的时候，不要各自去治理这条河、这条湖，因为可能这里治理标准很高，那里的治理标准很低，合在一起，治理的效果还是没有达到。还比如，如果我在上游，我这边不治理，你那边拼命治理，还是会出问题。出台《条例》有利于提升各地区的主体功能，相当于在区域合作方面开了个头，将来还会促进经济、社会公共服务等其他方面的合作。第三，有利于推动生态保护主体的正向激励。《条例》完善和健全对重点区域和保护主体的长效补偿机制，坚持正向激励为主，支持相关主体更好地履行维护生态安全和改善生态质量的义务。循大道、至万里。制定好《生态保护补偿工作条例》是一个顶层设计，但是要真正把它落实下来，还需要我们各个方面齐心协力。下一步，我们将把《条例》作为一个新的起点，会同有关部门全力以赴推动相关工作落实落地。谢谢！2024-05-17 15:06:28
- [新京报记者]生态保护补偿是一项复杂的系统工程，涉及到各类不同主体、部门和区域，能否简要介绍一下我国各领域生态保护补偿的投入情况，《条例》的出台将会带来哪些新的变化？谢谢！2024-05-17 15:12:36
- [国家发展改革委地区振兴司负责人 王心同]谢谢记者的提问。近年来，我国政府通过多种方式，加大对生态保护主体、生态保护重点地区的支持力度，补偿资金规模是逐年增长的。《条例》的出台，从立法层面进一步明确了中央和地方政府的投入责任，提出了引导社会主体参与的方式。在稳定中央财政投入方面，中央财政实施分类补偿，是现阶段生态保护补偿最主要的资金来源。为了巩固和拓展已有成果，《条例》在现有的分类补偿方式基础上，明确国家加大补偿资金投入力度，逐步扩大补偿实施范围，合理提高补偿标准，这将有利保障生态保护补偿资金的持续投入，稳固生态保护政策体系的基本盘。这一基本盘就是让生态保护主体吃下“定心丸”。在鼓励地方政府加大投入方面，一些地方政府在实践中结合当地实际做出了积极探索，形成了生态保护补偿的重要补充。《条例》一方面明确了有关地方人民政府可以结合本地区实际，建立分类补偿机制，加大生态保护投入力度。另一方面也为不同地区之间开展横向生态保护补偿提供法律依据，有利于形成各级政府共同投入、流域上下游共抓保护的格局。这就是说，刚才郭兰峰同志说了，解决这一世界性难题。在调动社会主体参与积极性方面，《条例》提出了社会主体参与生态保护补偿的多种方式，其中既包括建立健全碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等交易机制，推动交易市场建设，也包括发展生态产业，建立可持续的发展惠益分享机制，还包括建立生态保护补偿基金，实行市场化运作等。这充分体现《条例》是对生态保护者利益的保障，能够更好激励人们履行生态保护职责，让社会主体从守护绿水青山中得到实惠，推动生态文明建设走向新的更高水平。就是说，有效动员社会各方面的力量参与生态保护。谢谢记者提问。2024-05-17 15:12:47
- [凤凰卫视记者]我们注意到，《条例》明确提出了要建立生态保护补偿统计体系，请问统计部门将如何落实这一点？谢谢。2024-05-17 15:13:15
- [国家统计局能源统计司司长 胡汉舟]谢谢您的提问，也感谢您对统计工作的关心。党中央的决策部署到哪里，统计服务就要跟进到哪里。党的二十大提出了“完善生态保护补偿制度”，同时最近颁布了《生态保护补偿条例》，《生态保护补偿条例》的颁布进一步明确了生态保护补偿的概念定义、补偿对象、补偿方式及地方政府与职能部门的职责，为建立健全生态保护补偿统计体系提供了重要的遵循和依据。可以说，建立生态保护补偿体系也是我们统计部门贯彻落实党的二十大精神，推动《生态保护补偿条例》落实落地的具体行动。首先，我们建立统计指标体系，统计指标体系的设立既要考虑科学性、合理性，还要考虑可比性和统计数据的可获得性。为此，我们深入基层，开展了生态保护补偿机制建设的专题调研，也组织开展了一些相关课题的研究，发挥高校和科研机构的力量。另外，我们也多次征求部门和地方的意见，联合发改委、财政部印发了《生态保护统计指标体系》，这是在国内首次印发。另外，在统计指标体系的基础上，我们在国家统计系统中建立了生态保护补偿统计的监测报表制度，这个报表制度是试行的。通过这个报表制度的印发，我们将分散于部门和地区的生态保护补偿资金纳入监测统计制度中，初步建立了统一规范的生态保护补偿统计体系。按照目前确定的指标体系，我们共设了三个方面32个监测指标，重点反映生态保护补偿总体水平，以及各类型的补偿规模、补偿的综合成效。结合刚才郭主任提到的三个方面，第一是财政性生态保护补偿投入，重点反映政府主导的财政纵向补偿、地区间横向补偿情况，这和生态保护补偿条例的第二章、第三章相对应。第二是市场化多样化的生态保护补偿，主要是反映社会参与的市场交易机制、绿色金融支持等进展情况，对应的是《条例》的第四章，就是市场机制建设。第三是生态环境效益方面，主要是反映生态保护补偿的综合成效。目前包括森林、草原、大气环境、水环境、水土保持等5个方面的环境指标。下一步，国家统计局将进一步深入学习习近平生态文明思想，认真落实生态保护补偿条例，积极开展生态保护补偿统计监测，及时反映生态保护补偿工作的进展与成效，为推动生态保护补偿工作提供统计支撑。首先，我们要加强学习宣贯，将《生态保护补偿条例》列为全国生态保护补偿统计培训的重要内容，不断提高统计人员的能力和水平。同时，对照《条例》，逐条进行梳理，及时调整补充生态保护补偿统计指标，更加全面准确反映生态保护补偿工作的进展情况。另外，我们还着手研究进一步完善监测统计制度，进一步补充增加反映新增指标的报表制度，拓宽监测范围，细化指标定义和统计口径，将《生态保护补偿条例》的要求落实落地。谢谢！2024-05-17 15:13:29
- [中央广播电视总台央视记者]生态保护补偿涉及范围广、领域多。请问，如何统筹各方面力量推动相关工作？谢谢。2024-05-17 15:20:34
- [郭兰峰]这个我来回答。正如您所说的，生态保护补偿工作涉及部门多、省市多、利益主体多，这项工作很复杂。如果不做好统筹工作，生态保护补偿会很难落实下去。2016年，我们成立了生态保护工作部际联席会议制度，这是经国务院同意设立的，由发改委和财政部牵头。很多涉及部门间、省市间的利益，双方达不成一致的时候，都可以通过部际联席会议来协调解决。当然，这个部际联席会议制度一定要务实管用，真正解决这些跨区域、跨部门的问题，这项工作从2016年起持续开展。《条例》出台后，我们要更加发挥好部际联席会议制度作用，使各部门、各地区反映的问题能够在更高层面上协调解决。同时，我们也会主动通过调查，研究如何更好地解决涉及不同部门、不同省市间的这些问题。同时，在补偿工作过程中，大家一看到补偿，就会联想到给多少钱的问题，实际上有些时候补偿的范围可能更广。举一个例子，如生态环境的受益方，也不一定非要拿多少钱给它，我们可以在一定范围建一个产业园，发展一些低碳的、低排放的、污染小的绿色产业。通过大家一块儿共建这些产业，使保护生态的地方有财政税收，老百姓有就业能够拿到工资，这不是皆大欢喜么。所以说，不一定完全是我们每年给你们转移支付多少钱。这个方法虽然比较直接，但有很多时候，生态产品价值很大，很难真正能把它的价值转化为价格。比如说，这一吨水是有市场价格，你按照一吨水的市场价格去补偿，可能就有问题；像空气，它是流动的，我这个地区为整个区域的空气质量改善作出了贡献，到底应该补偿多少？很难界定。与其这样，我们不如通过产业发展实现共同富裕。下一步，我们要在这方面多下点功夫。我相信，只要保护生态的人、保护生态的单位或者企业、保护生态的区域能够获利，他就会有积极性，否则我这么穷，没有发展起来，我就没有这个动力。所以，这些工作更多的是要综合、要统筹，要多在这方面下功夫，否则还是落实不下去。谢谢！2024-05-17 15:23:38
- [中国财经报记者]根据条例内容，国家通过转移支付等方式，对开展生态保护的单位和个人予以纵向补偿，请问中央财政在纵向补偿方面主要采取了哪些措施？谢谢。2024-05-17 15:32:23
- [财政部自然资源和生态环境司负责人 邸东辉]感谢您的提问和对财政工作的关心。正如您刚才提到的，中央财政在生态保护补偿方面承担着重要的职能，也发挥了关键的作用，尤其是通过转移支付开展纵向补偿。《条例》第二章对纵向补偿有明确规定，刚才郭主任也作了简要说明。下面，我就从三个方面，就财政部在这方面的工作，作个补充汇报。首先，同步推进综合补偿和分类补偿。综合补偿主要是通过设立重点生态功能区转移支付，引导地方加强生态环境保护，支持生态环境重要地区从整体上提升提供基本公共服务保障能力。分类补偿方面，主要就是通过中央财政一系列转移支付资金，包括林业草原转移支付资金、海洋生态修复资金、水污染防治资金、重点生态保护修复资金以及农业领域的相关转移支付资金，对森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等生态要素开展保护的单位和个人进行补偿。第二，这几年中央财政在这方面的补偿力度持续加大。我也可以给大家报告几个数字。比如，2013年到2023年，重点生态功能区转移支付资金，从423亿元增加到1091亿元，累计投入7900亿元。还有水污染防治资金，从2015年的130亿元增加到2023年的257亿元，基本翻了一番。另外，中央财政还积极支持森林生态效益补偿和天然林资源管护，将国有国家级公益林补偿标准逐步提高到目前的每年每亩10元，将集体和个人的国家级公益林补偿标准逐步提高到目前每年每亩16元。第三，我们不断完善补偿政策。根据实际情况，完善重点生态功能区转移支付办法，强化对重点生态县域、生态功能重要地区的支持，并向包括南水北调中线工程水源地在内的地区倾斜，同时还将长江经济带沿线省份、南水北调东线工程也纳入支持范围。另外，我们还不断健全生态保护补偿激励约束机制，实现相关转移支付资金的分配结果与生态保护结果紧密挂钩。中央财政根据生态环境质量监测情况实施考核奖惩，对评价结果变好的地区，我们在转移支付上给予奖励，对生态环境变差的地区，我们就适当扣减转移支付资金，引导地方摒弃破坏环境的发展模式，调动地方保护生态环境的积极性。下一步，中央财政将继续深入贯彻落实习近平生态文明思想，不断完善对生态保护的财政纵向补偿政策，推动构建稳定的生态保护补偿资金的投入机制，提升生态保护重点区域的基本公共服务水平，不断提高生态保护的整体效益。我就介绍这么多，谢谢！2024-05-17 15:32:43
